重要意義

(一)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是建立健全社會保障體系的重要內(nèi)容

我國社會保障制度改革基本上與經(jīng)濟體制改革同步，最早是作為國有企業(yè)改革的配套措施提出的，也是從國有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、失業(yè)保險制度改革開始的。經(jīng)過20多年改革，社會保障制度改革從國有企業(yè)擴展到所有企業(yè)，從企業(yè)的基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度擴展到基本醫(yī)療保險、工傷和生育保險以及城鄉(xiāng)居民低保、社會救助等內(nèi)容齊全、體系更加完整的社會保障制度體系。但是，行政事業(yè)單位的社會保險制度改革一直滯后，其養(yǎng)老、醫(yī)療仍然沿用傳統(tǒng)的財政供給制，由此導(dǎo)致企業(yè)與行政事業(yè)單位之間社會保險繳費與待遇不平等，社會保障制度缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。這就客觀上要求加快行政事業(yè)單位社會保險制度改革，為統(tǒng)一規(guī)范社會保障體系的形成創(chuàng)造條件。

(二)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是健全公平競爭市場環(huán)境的客觀要求

建立公平市場競爭環(huán)境是市場經(jīng)濟體制的基本要求，而建立社會保障制度的目的就是為了規(guī)避因為生老病殘死等風(fēng)險和自然災(zāi)害帶來的收入分配不公所引發(fā)的風(fēng)險，是對收入分配不公的一種社會調(diào)節(jié)和建立公平競爭市場環(huán)境的客觀要求。公平市場競爭環(huán)境包括競爭起點公平、過程公平和法律公平，保護每個市場競爭者的合法利益，而建立公平市場環(huán)境是政府的責(zé)任，同時對市場競爭引發(fā)的收入分配不公需要通過稅收和社會保障加以調(diào)節(jié)，維護收入分配的相對公平。從實際看，我國現(xiàn)在只對企業(yè)建立了養(yǎng)老保險制度，而行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革滯后，導(dǎo)致企業(yè)與行政事業(yè)單位之間收入分配差距的擴大和難以進行正常的人員流動，客觀上不利于構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。因此，加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，對于促進公平市場競爭環(huán)境形成和人才合理流動具有非常重要的作用。

(三)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有利于推進事業(yè)單位改革的進一步深化

我國事業(yè)單位分布領(lǐng)域廣，單位數(shù)量多，人員隊伍龐大，具有三千多萬職工，在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用。但經(jīng)過多年運行，事業(yè)單位客觀上也存在諸多弊端，如職能界定不清，供養(yǎng)人口太多，財政負擔(dān)沉重，需要進一步深化改革。特別是各類事業(yè)單位由于取得經(jīng)費的渠道不一樣，職工收入和養(yǎng)老待遇差別較大，引發(fā)企業(yè)和事業(yè)單位之間的相互攀比等矛盾。按照國務(wù)院事業(yè)單位改革的精神，事業(yè)單位改革將按行政職能型、公益服務(wù)型、經(jīng)營型三類劃分，保留公益服務(wù)型事業(yè)單位，其他改為機關(guān)和企業(yè)。這不僅可以大幅削減事業(yè)單位規(guī)模和職工人數(shù)，減輕各級財政負擔(dān)，而且可以提高公益服務(wù)類事業(yè)單位的效率，為公益類事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新創(chuàng)造條件。當(dāng)前中國的事業(yè)單位改革難在哪里?難在如何破解長期以來事業(yè)單位依賴財政供給的慣性，其中一個重要方面是事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革滯后，養(yǎng)老待遇仍然由財政資金保障。下一步通過建立事業(yè)單位之間統(tǒng)一規(guī)范的社會養(yǎng)老保險制度，促進事業(yè)單位之間人才的合理流動和收入分配及養(yǎng)老待遇的大體均衡，這不僅有利于建立全社會統(tǒng)一、規(guī)范的養(yǎng)老保險制度，而且為深化整個事業(yè)單位改革創(chuàng)造至關(guān)重要的條件。

制度沿革

加快和完善社會保障體系，是我國全面推進小康社會建設(shè)的一項重要任務(wù)。社會保障問題關(guān)系到國計民生。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是整個社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，與企業(yè)養(yǎng)老保險制度相比，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革明顯滯后。我國應(yīng)盡快出臺統(tǒng)一的政策法規(guī)，提高統(tǒng)籌層次，"做實"個人賬戶，建立權(quán)利與義務(wù)對等的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，大力發(fā)展多層次的養(yǎng)老保障對策，建立完善機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。

事業(yè)單位現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度始建于20世紀(jì)50 年代，成型于1978 年。當(dāng)時國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，其內(nèi)容包括退休條件、退休待遇和撫恤善后等。1986 年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》，規(guī)定國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體的退休養(yǎng)老實行社會保險制度。1992 年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，重申機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，逐步改變退休金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法。1993 年，國務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員工資制度改革實施辦法》。1994年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革實施中若干問題的規(guī)定》，對退休金的計發(fā)基數(shù)、比例標(biāo)準(zhǔn)做了詳細規(guī)定。1994 年開始，云南、江蘇、福建等地先后發(fā)布機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的有關(guān)文件，并開展試點工作。據(jù)原人事部有關(guān)資料顯示，截至1997年，全國28個省(區(qū)、市)的1700 多個地市、縣開展了試點，其中19個省(區(qū)、市)政府出臺省級方案，全國參保人數(shù)超過1000 萬人，約占機關(guān)、事業(yè)單位人數(shù)的1/3，但是各地試點適用范圍差別較大，實施細節(jié)也各不相同。

1999年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家經(jīng)貿(mào)委所屬10個國家局管理的242個科研機構(gòu)、中央所屬的178家工程勘察設(shè)計單位以及原建設(shè)部等11個部門所屬的134個科研機構(gòu)改革了管理體制，實行屬地化、企業(yè)化管理，這些轉(zhuǎn)制的科研機構(gòu)實行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。2000 年，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》規(guī)定，公務(wù)員和全部由財政供款的事業(yè)單位維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，部分財政供款事業(yè)單位的養(yǎng)老保險辦法在調(diào)查研究和試點基礎(chǔ)上分別制定，要求已進行改革試點的地區(qū)繼續(xù)完善和規(guī)范。2001 年，原勞動和社會保障部發(fā)布《關(guān)于職工在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關(guān)系處理意見的通知》，其中對職工在機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間流動時轉(zhuǎn)移各項社會保險關(guān)系作了規(guī)定。

2006年，原人事部、財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法>的通知》明確，事業(yè)單位工作人員退休后的退休費按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的70%-90%計發(fā)(退職人員按50%-70%計發(fā))。

2009年，為推動事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮績效工資的激勵約束功能，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，事業(yè)單位分三步走實施績效工資制度。在職職工領(lǐng)取績效工資，對離退休人員發(fā)放生活補貼。生活補貼標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上人民政府人事、財政部門確定，績效工資不作為計發(fā)離退休費的基數(shù)。因此，目前事業(yè)單位退休人員待遇分為兩個部分:一是按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發(fā)的基本退休費;二是屬地化的生活補貼，即替代績效工資的部分。

2008年，國務(wù)院原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。2009年1月，國務(wù)院要求5個試點省份正式啟動此項改革，實現(xiàn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間制度能夠銜接，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革與企業(yè)基本一致。

2015年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，明確了這項改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、政策措施和工作要求?！稕Q定》的發(fā)布實施，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，全面深化改革的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)籌推進社會保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)養(yǎng)老保險制度的又一重大舉措。

國務(wù)院文件

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》等相關(guān)規(guī)定，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，國務(wù)院決定改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度。

一、改革的目標(biāo)和基本原則。以鄧小平理論、"三個代表"重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，改革現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立于機關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。改革應(yīng)遵循以下基本原則:

(一)公平與效率相結(jié)合。既體現(xiàn)國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現(xiàn)工作人員之間貢獻大小差別，建立待遇與繳費掛鉤機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。

(二)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。機關(guān)事業(yè)單位工作人員要按照國家規(guī)定切實履行繳費義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇，形成責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟的養(yǎng)老保險籌資和分配機制。

(三)保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。立足社會主義初級階段基本國情，合理確定基本養(yǎng)老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

(四)改革前與改革后待遇水平相銜接。立足增量改革，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。對改革前已退休人員，保持現(xiàn)有待遇并參加今后的待遇調(diào)整;對改革后參加工作的人員，通過建立新機制，實現(xiàn)待遇的合理銜接;對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。

(五)解決突出矛盾與保證可持續(xù)發(fā)展相促進。統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排、量力而行，準(zhǔn)確把握改革的節(jié)奏和力度，先行解決目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一的突出矛盾，再結(jié)合養(yǎng)老保險頂層設(shè)計，堅持精算平衡，逐步完善相關(guān)制度和政策。

二、改革的范圍。本決定適用于按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)(單位)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。

三、實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險費(以下簡稱單位繳費)的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數(shù);低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計算個人繳費工資基數(shù)。

個人賬戶儲存額只用于工作人員養(yǎng)老，不得提前支取，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。

四、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法。本決定實施后參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)本人退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定(詳見附件)。

本決定實施前參加工作、實施后退休且繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。具體辦法由人力資源社會保障部會同有關(guān)部門制定并指導(dǎo)實施。

本決定實施后達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系處理和基本養(yǎng)老金計發(fā)比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》(人力資源社會保障部令第13號)執(zhí)行。

本決定實施前已經(jīng)退休的人員，繼續(xù)按照國家規(guī)定的原待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，同時執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法。

機關(guān)事業(yè)單位離休人員仍按照國家統(tǒng)一規(guī)定發(fā)給離休費，并調(diào)整相關(guān)待遇。

五、建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌安排機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。

六、加強基金管理和監(jiān)督。建立健全基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌;暫不具備條件的，可先實行省級基金調(diào)劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用。基金實行嚴格的預(yù)算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ谩Ｒ婪訌娀鸨O(jiān)管，確?；鸢踩?/p>

七、做好養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。參保人員在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機關(guān)事業(yè)單位之間流動，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金。參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動或在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動，在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系的同時，基本養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額隨同轉(zhuǎn)移，并以本人改革后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移基金，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數(shù)計算轉(zhuǎn)移基金。轉(zhuǎn)移后基本養(yǎng)老保險繳費年限(含視同繳費年限)、個人賬戶儲存額累計計算。

八、建立職業(yè)年金制度。機關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休后，按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。職業(yè)年金的具體辦法由人力資源社會保障部、財政部制定。

九、建立健全確保養(yǎng)老金發(fā)放的籌資機制。機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員應(yīng)按規(guī)定及時足額繳納養(yǎng)老保險費。各級社會保險征繳機構(gòu)應(yīng)切實加強基金征繳，做到應(yīng)收盡收。各級政府應(yīng)積極調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大社會保障資金投入，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放，同時為建立職業(yè)年金制度提供相應(yīng)的經(jīng)費保障，確保機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革平穩(wěn)推進。

十、逐步實行社會化管理服務(wù)。提高機關(guān)事業(yè)單位社會保險社會化管理服務(wù)水平，普遍發(fā)放全國統(tǒng)一的社會保障卡，實行基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放。加強街道、社區(qū)人力資源社會保障工作平臺建設(shè)，加快老年服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為退休人員提供方便快捷的服務(wù)。

十一、提高社會保險經(jīng)辦管理水平。各地要根據(jù)機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實際需要，加強社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)，適當(dāng)充實工作人員，提供必要的經(jīng)費和服務(wù)設(shè)施。人力資源社會保障部負責(zé)在京中央國家機關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業(yè)年金基金。中央國家機關(guān)所屬京外單位的基本養(yǎng)老保險實行屬地化管理。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)做好機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保登記、繳費申報、關(guān)系轉(zhuǎn)移、待遇核定和支付等工作。要按照國家統(tǒng)一制定的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和信息管理系統(tǒng)建設(shè)要求，建立健全管理制度，由省級統(tǒng)一集中管理數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)規(guī)范化、信息化和專業(yè)化管理，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

十二、加強組織領(lǐng)導(dǎo)。改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度，直接關(guān)系廣大機關(guān)事業(yè)單位工作人員的切身利益，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各地區(qū)、各部門要充分認識改革工作的重大意義，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織實施，向機關(guān)事業(yè)單位工作人員和社會各界準(zhǔn)確解讀改革的目標(biāo)和政策，正確引導(dǎo)輿論，確保此項改革順利進行。各地區(qū)、各部門要按照本決定制定具體的實施意見和辦法，報人力資源社會保障部、財政部備案后實施。人力資源社會保障部要會同有關(guān)部門制定貫徹本決定的實施意見，加強對改革工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，及時研究解決改革中遇到的問題，確保本決定的貫徹實施。

本決定自2014年10月1日起實施，已有規(guī)定與本決定不一致的，按照本決定執(zhí)行。

政策解讀

改革養(yǎng)老"雙軌制"時機成熟、勢在必行

國務(wù)院決定實施機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結(jié)果。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，國有企業(yè)由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支逐漸成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權(quán)。在這一背景下，再延續(xù)企業(yè)自管職工退休的制度，難以適應(yīng)市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩(wěn)定、可靠的養(yǎng)老保障，由"企業(yè)保險"轉(zhuǎn)向"社會保險"迫在眉睫。

20世紀(jì)90年代以后，我國逐步建立了統(tǒng)籌互濟的社會化養(yǎng)老保險制度，均衡了企業(yè)之間的退休費用負擔(dān)，形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體。到2014年底，已覆蓋城鎮(zhèn)3.38億職工和退休人員。

機關(guān)事業(yè)單位由于不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規(guī)范的公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養(yǎng)老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成"雙軌制"的歷史原因。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休制度逐步暴露出一些矛盾:退休費用由財政或單位承擔(dān)，單位之間負擔(dān)畸輕畸重，一些地區(qū)和單位，特別是一些基層事業(yè)單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付;退休費是按"最終工資"的一定比例分檔計算的，難以充分體現(xiàn)工作人員整個職業(yè)生涯的勞動貢獻。

從全社會的角度看也有兩個突出問題:由于制度模式不同，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險關(guān)系相互轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，制約了人力資源合理流動和有效配置;機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費(養(yǎng)老金)待遇確定和調(diào)整難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡。

自20世紀(jì)90年代以來，一些地區(qū)和行業(yè)對改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行了探索，先后有28個省區(qū)市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。按照國家統(tǒng)一部署，部分科研院所和經(jīng)營性文化事業(yè)單位相繼啟動"事業(yè)轉(zhuǎn)企業(yè)"改革。2008年，國務(wù)院決定在5個省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。這些改革取得了一些局部經(jīng)驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎(chǔ)。

奠定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)的"里程碑"

推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領(lǐng)域的具體實踐，也是我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)的一項重大突破。

隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的全面建立，廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民普遍參保，加上企業(yè)職工和其他就業(yè)群體，社會化的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)覆蓋了全國8.3億多人;而機關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員游離在養(yǎng)老保險制度之外，成為制度全覆蓋的"短板"和"空白"?，F(xiàn)在距離全面建成小康社會的目標(biāo)期只有6年時間，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)、確保實現(xiàn)第一個"一百年"目標(biāo)的重大舉措。

同時，這一舉措也有利于促進機關(guān)事業(yè)單位深化改革。近年來，按照公務(wù)員法的規(guī)定，開始實行公務(wù)員辭職辭退制度，部分地區(qū)還開展了公務(wù)員聘任制試點;事業(yè)單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統(tǒng)籌互濟、社會化管理的養(yǎng)老保險制度有利于分散單位的退休費用負擔(dān)，確保機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金發(fā)放，維護工作人員的合法權(quán)益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的制度保證。

不僅如此，機關(guān)事業(yè)單位工作人員個人不繳費而享受較高水平的退休費，權(quán)利與義務(wù)不對應(yīng)，成為近年來社會熱議的焦點矛盾之一。改革后機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行相同的養(yǎng)老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現(xiàn)制度公平和規(guī)則公平。

此外，將現(xiàn)行退休費計發(fā)辦法改為按繳費水平、繳費年限確定基本養(yǎng)老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位工作人員整個職業(yè)生涯的勞動貢獻，進一步增強激勵性。

"一個統(tǒng)一、五個同步"保證改革順利推進

不久前國務(wù)院副總理馬凱在接受全國人大常委會詢問時提到，這次改革的基本思路是"一個統(tǒng)一、五個同步"，如何理解它的含義?"一個統(tǒng)一"是指，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法，從制度和機制上化解"雙軌制"矛盾。在此基礎(chǔ)上，形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度體系。

"五個同步"是:一是機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免單獨對事業(yè)單位退休制度改革引起不平衡。二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，在優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu)的同時保持待遇水平總體不降低。三是養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調(diào)整機制同步完善，退休待遇計發(fā)辦法突出體現(xiàn)多繳多得，今后待遇調(diào)整要綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、物價水平、工資增長等因素，并與企業(yè)退休人員等群體統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國范圍同步實施，防止地區(qū)之間出現(xiàn)先改與后改的矛盾。

"五個同步"突出了改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，綜合平衡前后左右的各種關(guān)系，有助于形成社會共識，保證改革順利推進。

存在的問題

(一)關(guān)于如何做好與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和機關(guān)退休養(yǎng)老制度銜接問題

20 世紀(jì)90 年代初期，我國開始了對企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革，實行企業(yè)與個人共同承擔(dān)的"統(tǒng)賬結(jié)合"模式。而機關(guān)和事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老通常由國家財政負擔(dān)，個人不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部正式下發(fā)關(guān)于《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。改革的主要內(nèi)容包括:事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險，退休待遇與繳費相聯(lián)系;養(yǎng)老金發(fā)放采用"老人老辦法，新人新制度";基金逐步實行省級統(tǒng)籌;建立職業(yè)年金制度;建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制等。此次試點改革進展緩慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業(yè)和事業(yè)單位兩個"碎片"，卻又造成公務(wù)員養(yǎng)老制度這一新的"碎片"，形成了新的不公平。

目前我國城鎮(zhèn)主要的基本退休制度包括三部分內(nèi)容。從大的方面講，城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險是第一個部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元;事業(yè)單位是第二個部分，全國3000多萬職工，月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌;第三個部分是機關(guān)公務(wù)員退休人員，養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。

從上述城鎮(zhèn)退休人員養(yǎng)老金三部分內(nèi)容和事業(yè)單位的分類可看出，五省市改革試點遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個問題:

第一個問題涉及到公平問題。事業(yè)單位養(yǎng)老金處于第二個臺階，比上不足，比下有余:與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但此次改革試點卻明顯沒有將公務(wù)員包括進來，并且公務(wù)員改革沒有預(yù)期，這自然成為事業(yè)單位攀比的參照系，也是網(wǎng)民質(zhì)疑最為嚴厲的一個焦點，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之一;與企業(yè)相比，企業(yè)可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業(yè)和企業(yè)的退休金要遠遠高于事業(yè)單位，而事業(yè)單位退休金只是一個能"過得去"的平均數(shù)，退休前不能向高收入企業(yè)看齊，退休后卻要向低收入企業(yè)看齊，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之二。

第二個問題是改革方案的技術(shù)問題。既然事業(yè)單位改革方案無論在繳費設(shè)計還是在待遇計發(fā)方式等方面，其絕大部分內(nèi)容與企業(yè)養(yǎng)老保險幾乎別無二致，那么，養(yǎng)老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業(yè)單位人員改革的預(yù)期:在替代率上講要從80-90%下降到50%。改革方案中沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，但沒有任何具體細節(jié)和彌補措施，任憑改革試點單位和不參加改革的事業(yè)單位憑空想象和任意猜測，試點省市參加改革的人人自危，人心恐慌，非試點省份事業(yè)單位人員預(yù)期暗淡，消極回應(yīng)。這樣的結(jié)果和局面是此種改革方案的必然趨勢，如發(fā)生在其他國家，其效果和后果也必然如此:任何改革，如果沒有良好的預(yù)期，如果只有暗淡的預(yù)期，如果感到福利水平是"絕對"地下降，那么，這項改革勢必流產(chǎn)，或造成社會震動。如此"碎片化的試點改革"和"前景暗淡的改革預(yù)期"，必然導(dǎo)致相互攀比，人為制造恐慌，其結(jié)果必將是難以推動，這顯然等于增加了改革的政治成本，人為"拉長"了改革的歷史進程。

因此，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革成功與否，關(guān)鍵在于明確"一個為主"和"三個聯(lián)動"。所謂"一個為主"，即堅持社會保障以公平為主的原則，統(tǒng)籌考慮機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，使不同單位同類人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關(guān)系，逐步縮小待遇差距。所謂"三個聯(lián)動"，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養(yǎng)老保險制度上再人為分出三六九等;二是事業(yè)單位的三個類別一起改革，在養(yǎng)老保險上也不應(yīng)再次分出三六九等;三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進行，以彌補參加改革后降低的那部分，旨在給出預(yù)期，減少阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個"定心丸"，實現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型，這是減少社會震動的最好辦法，也是保證改革的最優(yōu)方案途徑。

(二)關(guān)于如何掌握好改革推進力度和承受能力的協(xié)調(diào)性問題

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革既包括范圍、內(nèi)容、時機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔(dān)比例等問題。前者主要是推進的力度或改革的進程，后者是改革成本的籌集等。在實際改革中，必須把握好推進力度和承受能力的關(guān)系，使改革能夠持續(xù)向前。

第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關(guān)和事業(yè)單位誰先改的問題。當(dāng)前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點、探路的角度看，機關(guān)和事業(yè)單位均可列入試點，或者同時選擇其中一部分"先行先試"。在機關(guān)和事業(yè)單位長期采用財政保障養(yǎng)老制度運行狀態(tài)下，沒有哪一類組織愿意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進一步考量和探索。同時，事業(yè)單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經(jīng)營開發(fā)服務(wù)類，除經(jīng)營開發(fā)服務(wù)類事業(yè)單位多已依照企業(yè)養(yǎng)老保險辦法繳納養(yǎng)老保險金外，行政支持類和公益類執(zhí)行參差不齊，但最終退休后的養(yǎng)老待遇均按在職工資( 檔案工資) 的一定比例支取，與繳費多少無關(guān)。在這種情況下，是所有事業(yè)單位養(yǎng)老保險一起改，還是待分類后逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。特別是在分類改革還未完成，而2008 年提出的試點方案覆蓋范圍卻定位分類后的公益類事業(yè)單位，致使改革無從著手。

第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利于形成持續(xù)變革的動力。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是對民眾社會公正訴求的一種回應(yīng)，要逐步調(diào)整現(xiàn)有的退休養(yǎng)老制度，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)從"退休養(yǎng)老制度"到"社會養(yǎng)老保險制度"的轉(zhuǎn)變。改革中，必然需要一定的"變軌"成本。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革成本主要包括誘導(dǎo)直接參與者接受的額外補償及制度設(shè)計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金。從目前財政狀況看，有一定的財力支持改革，可以促進消費，進而促進經(jīng)濟增長和發(fā)展。但如果將財政資金過多地用于支付改革成本，自然會壓縮財政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀調(diào)控中運用政府財政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進速度。

(三)關(guān)于如何解決好改革后基金收支缺口與地方財政負擔(dān)問題

基金收支情況是確定改革實施方案的基礎(chǔ)，財政負擔(dān)情況是制定財政補助政策的依據(jù)，測算的結(jié)果勢必對試點地區(qū)未來較長時間的財政收支狀況產(chǎn)生一定影響。對于當(dāng)前我國基本養(yǎng)老基金是否存在缺口，反映不一。我國養(yǎng)老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統(tǒng)一。

根據(jù)人社部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(下稱《公報》)，截至2011年年末，我國企業(yè)職工養(yǎng)老金目前結(jié)余1.9萬億元，所以從全國層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問題，未來全國養(yǎng)老保險基金能夠做到長期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國部分省市養(yǎng)老金缺口較大，如2010年，企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期征繳收不抵支的省份(含新疆建設(shè)兵團)共有15個，缺口高達679億元。這是由我國各省份的發(fā)展差異所決定的，而對于那些養(yǎng)老金收不抵支的省份，國家每年會給予財政補貼。社科院編撰的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》顯示，從1997年各級財政開始對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付算起，補貼規(guī)模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養(yǎng)老保險累計結(jié)余(1.9萬億元)，來自于財政轉(zhuǎn)移支付。

已經(jīng)進行試點的省份對于實行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革前后基金收支情況和地方財政負擔(dān)進行了測算，由于參保范圍選取、財政補助比例設(shè)定、做實個人賬戶比例選取以及養(yǎng)老保險費征繳率設(shè)定的不同，測算結(jié)果也不盡一致。有的試點省份測算結(jié)果是增加了財政負擔(dān)，有的認為沒有增加，反而會減輕財政支出。認為增加財政負擔(dān)的省份要求中央財政增加對地方的補助。中央財政是否對地方開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點給予補助，取決于改革是否過多地增加了地方財政負擔(dān)，并據(jù)此在制定財政配套政策時統(tǒng)籌確定。由于測算標(biāo)準(zhǔn)不一，測算結(jié)果難以反映真實情況，在地方財政負擔(dān)不明晰的情況下，不宜簡單確定中央財政的補助政策。再者，由于目前事業(yè)單位分類改革不到位，財政配套政策難以具體明確，因此，財政對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的補助政策也難以先行明確。事實上，即使下一步中央財政對事業(yè)單位做實個人賬戶所需資金予以補助，也不能簡單比照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險做實個人賬戶的補助政策，因為國家出臺事業(yè)單位退休費調(diào)整政策時，已經(jīng)安排了財力性補助，改革后這部分財力性補助依然會予以保留。

在此，需要說明的是，無論改革后地方財政負擔(dān)是增加還是減小，財政補貼政策如何確定，負擔(dān)如何劃分，都應(yīng)該把過渡性養(yǎng)老金水平作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的核心問題來研究，只有確定了合理的過渡性養(yǎng)老金水平，特別是"中人"和"新人"的待遇，才能保證改革試點工作的順利開展。

(四)關(guān)于如何統(tǒng)籌好試點地區(qū)與非試點地區(qū)人員待遇調(diào)整問題

事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是根據(jù)2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。由于我國各省市經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政狀況差異，績效工資改革進度不同，事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式也不盡相同。未來的改革勢必要向全國推開，因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮試點地區(qū)和非試點地區(qū)事業(yè)單位人員待遇的調(diào)整問題。一是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整的頻率問題。既要研究試點地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金時間或頻率，也要考慮非試點地區(qū)的調(diào)整頻率問題。如，對試點地區(qū)與非試點地區(qū)是一樣隨統(tǒng)一的事業(yè)單位退休費調(diào)整一并進行，還是定期根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動情況進行調(diào)整，需要研究明確。二是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整幅度(標(biāo)準(zhǔn))問題。研究明確試點地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整幅度，是大體與非試點地區(qū)退休費調(diào)整水平相當(dāng)，還是與企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整水平一致，也需要綜合考慮。

(五)關(guān)于如何發(fā)揮好相關(guān)制度改革綜合配套的協(xié)同性問題

分類推進，是事業(yè)單位改革的基本方向。涉及到的內(nèi)容包括管理體制、治理方式、機構(gòu)編制、人事制度、收入分配、養(yǎng)老保險、財政體制等。養(yǎng)老保險制度改革是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項。如果不能很好地解決事業(yè)單位改革前后的養(yǎng)老保險待遇問題，特別是不能給改革后的事業(yè)單位工作人員一個良好預(yù)期，改革將極難推進。但是，養(yǎng)老保險制度改革更要與事業(yè)單位改革的各"部件"密切配合，綜合配套，分類展開。

事業(yè)單位的現(xiàn)有管理體制和運行機制，包括機構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度和財政政策等都需要與養(yǎng)老保險制度同時改革，互為橋梁。要著力消除制約事業(yè)單位和公益事業(yè)發(fā)展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制。《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推進社會保險制度改革、加強對事業(yè)單位的監(jiān)督等。但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業(yè)單位還存在依據(jù)級別享受養(yǎng)老保險的問題。在運行機制上，沒有形成獨立的法人治理結(jié)構(gòu)，多根據(jù)行政機關(guān)模式運轉(zhuǎn)。在機構(gòu)編制和人事制度方面，欠缺動態(tài)管理意識，未能很好地根據(jù)現(xiàn)實條件變化做出調(diào)整，不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展需要。在財政體制上，還存在"吃大鍋飯"、"金飯碗"等情況，不能很好地體現(xiàn)事業(yè)單位的工作績效。在收入分配中，還存在"平均主義"等問題。由此，延伸出人事制度和收入分配制度上的諸多問題，很難形成有效的激勵約束機制，降低了收入和養(yǎng)老激勵效果。為此，需要進一步思考事業(yè)單位包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的各項制度綜合配套改革，協(xié)同改革，避免彼此制約，為全面推進和實現(xiàn)改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

改革原則

改革的基本原則。一是權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)。實行單位和個人繳費，實現(xiàn)由單位保障向社會保險轉(zhuǎn)變。機關(guān)事業(yè)單位人員要按照國家規(guī)定履行繳費義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇，形成責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟的養(yǎng)老保險籌資和分配機制。二是公平效率相結(jié)合。實行多繳多得、長繳多得的待遇確定機制，從按退休時"最終工資"打折計發(fā)退休費轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑麄€職業(yè)生涯的繳費計發(fā)基本養(yǎng)老金，這樣既能體現(xiàn)國家收入再分配更加注重公平的要求，又能體現(xiàn)工作人員之間貢獻大小的差別，調(diào)動單位和職工參保繳費的積極性。三是量力而行。立足社會主義初級階段基本國情，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，合理確定基本養(yǎng)老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。四是平穩(wěn)過渡。實行"老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡"。對改革前已退休的"老人"，保持現(xiàn)有待遇并參加今后的基本養(yǎng)老金調(diào)整;對改革后參加工作的"新人"，通過建立新機制，實現(xiàn)待遇的合理銜接;對改革前參加工作、改革后退休的"中人"，通過將改革前的工作年限作為"視同繳費年限"和采取過渡性措施，保持待遇水平不降低。五是穩(wěn)步推進改革。先解決制度不統(tǒng)一問題，推動基本制度并軌，化解當(dāng)前突出矛盾，再結(jié)合頂層設(shè)計，逐步完善相關(guān)政策，理順各方面關(guān)系，實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展。

改革思路

改革的基本思路。堅持"一個統(tǒng)一、五個同步"。"一個統(tǒng)一"，即改革現(xiàn)行的機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，建立與企業(yè)職工等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，實行同樣的繳費標(biāo)準(zhǔn)、計發(fā)辦法、調(diào)整機制，從制度和機制上化解"雙軌制"矛盾。"五個同步"，即:(一)機關(guān)與事業(yè)單位同步改革。機關(guān)和事業(yè)單位目前雖然在人事管理、工資和福利制度等方面的政策有區(qū)別，但歷史上一直實行相同的退休制度。同步推進改革在制度設(shè)計上沒有重大障礙，也能避免單改事業(yè)單位引發(fā)的攀比。(二)職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立。通過建立職業(yè)年金，形成多層次的養(yǎng)老保險體系，在優(yōu)化機關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇結(jié)構(gòu)的同時，保持待遇水平總體不降低。(三)養(yǎng)老保險制度改革與工資制度改革同步推進。堅持增量改革的原則，在建立個人繳費制度的同時適當(dāng)增加工資，以減輕參保人員當(dāng)期收入負擔(dān)，增強繳費的承受能力。(四)待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革。機關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整，不再與同職級在職工作人員工資增長掛鉤，而與企業(yè)退休人員統(tǒng)籌安排，充分體現(xiàn)再分配更加注重公平的原則。(五)改革在全國范圍同步實施。借鑒已有改革經(jīng)驗，在充分研究論證基礎(chǔ)上，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不再搞局部試點，可以避免先改與后改的矛盾。

建立統(tǒng)一的企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度

我國自建國實行養(yǎng)老保險制度以來，企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位人員各有一套制度，不統(tǒng)一，這種情況不利于構(gòu)建和諧社會，一定要有所改變。從世界養(yǎng)老保險制度改革實踐經(jīng)驗看，一個國家如果實行多種形式的養(yǎng)老保險制度，就必然引起成員之間的相互攀比，容易引發(fā)社會動蕩。法國近幾年來的社會動蕩、社會騷亂等事件，就與養(yǎng)老保險制度有關(guān)，美國在全國只有一個基本養(yǎng)老保險制度，雖然退休金替代率比法國低一半，但從沒有其引發(fā)過一次全國范圍的社會運動。

遵循繳費和待遇對等的原則

無論哪種養(yǎng)老保險制度模式，都應(yīng)當(dāng)采取權(quán)利和義務(wù)對等的原則，而當(dāng)權(quán)利和義務(wù)不對等時，勢必會影響參保人對參加養(yǎng)老保險制度的積極性，而使這項制度不能長期地、良性地運作下去。我國從20 世紀(jì)90年代開始建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過二十年的實踐，證明了它是適合中國國情、能夠持續(xù)發(fā)展下去的制度。機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度也應(yīng)實行這種模式。先繳費再享用，權(quán)利和義務(wù)對等。并且要逐漸地把機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一繳費比例，實現(xiàn)企業(yè)和事業(yè)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一

堅持新老制度銜接的改革原則

改革機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，既需要建立新制度，同時又要考慮實際情況。為實現(xiàn)新老制度的順利銜接，需要采取老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法的過度措施，即已經(jīng)退休的人員，仍按原來的標(biāo)準(zhǔn)和辦法支付基本養(yǎng)老金;新參加工作的人員，實行新制度，建立新機制;對改革前參加工作、改革后退休的人員，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，可加發(fā)一定的過渡性養(yǎng)老金，保證他們的待遇基本不降低。年齡、資歷接近的無論是在機關(guān)還是事業(yè)單位(甚至包括企業(yè))，待遇應(yīng)當(dāng)差不多;年齡、資歷懸殊的盡管都在機關(guān)、或是都在事業(yè)單位，也不應(yīng)當(dāng)享受一樣的待遇。

堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合

我國企業(yè)基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成?；攫B(yǎng)老保險金由單位和個人共同負擔(dān)，單位繳費實行社會統(tǒng)籌，基金現(xiàn)收現(xiàn)付，個人繳費建立個人賬戶，實行自我積累。個人和企業(yè)分別按職工本人上年工資總額的8%和20%繳納保險費，從理論上講，記入個人賬戶基金的保險費為個人繳納的8%，企業(yè)繳納的20%全部劃入統(tǒng)籌基金。但是，在實際運行中，個人賬戶基金被用于社會統(tǒng)籌賬戶的資金支出，出現(xiàn)了"個人賬戶空賬運行"問題。截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9 萬億元，其中做實賬戶僅2，039 億元，等于1.7 萬億元的缺口。"空賬運行阻礙了職工參保的積極性，使國家財政背上了包袱，不利于經(jīng)濟又快又好的發(fā)展，做實個人賬戶是養(yǎng)老保險制度改革成功的重要影響因素。對于個人繳費的部分，一定要在制度實行之初，就要放入個人賬戶中，避免重蹈企業(yè)養(yǎng)老保險個人賬戶之覆。

建立和完善職業(yè)年金制度

我國是一個發(fā)展中國家，社會經(jīng)濟還不發(fā)達，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，這種基本國情決定了我們還須建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金是機關(guān)事業(yè)單位職工在依法參加國家基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，費用由單位或單位和個人繳納而建立的補充性養(yǎng)老保險。我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度由三個部分組成，即:基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人儲蓄養(yǎng)老保險。機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金的替代率考慮到我國的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與企業(yè)相一致的話，肯定要降低，那么必須建立職業(yè)年金，才能保證待遇的總體水平不下降。同時職業(yè)年金具有激勵作用，也可吸引和留住人才的一種方式。改革后，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率會降低，所以職業(yè)年金應(yīng)改實行法定強制實施原則，符合條件的單位必須參加。職業(yè)年金基金要想增值，就必須通過市場化運作，另外，國家可以應(yīng)用相關(guān)稅收優(yōu)惠政策保障職員年金的可持續(xù)發(fā)展。還要積極發(fā)展商業(yè)保險等其他補充養(yǎng)老保險形式，作為第三支柱，不斷提高事業(yè)單位職工退休后的生活水平。

社會保障是社會穩(wěn)定的"安全網(wǎng)"、經(jīng)濟運行的"調(diào)節(jié)器"。構(gòu)筑社會主義和諧社會，建立健全機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是其中一個重要成部分。機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革涉及面廣，政策性強，必須積極穩(wěn)妥地推進。制度設(shè)計上要妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩(wěn)銜接，盡快建立健全適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟，適合我國機關(guān)事業(yè)單位特點的養(yǎng)老保險制度模式。

政策建議

根據(jù)前述分析，并適當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，現(xiàn)就我國下一步事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革思路，提出下述政策建議:

(一)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度應(yīng)與行政機關(guān)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一并同步改革

我國社會保險制度改革"碎片化"現(xiàn)象嚴重，就養(yǎng)老保險制度改革而言也是如此，按企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民分別建立養(yǎng)老保險制度，繳費率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一、不規(guī)范，也帶來待遇差距的擴大和管理成本過高，形成制度內(nèi)的不公平。如果行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度分開改革，不僅制度不公平，而且實踐證明改革難以推動。五省事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點進展緩慢就是證明。美、英、德、日等國政府雇員養(yǎng)老保險制度表明，政府雇員包括機關(guān)與所屬事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)一的，并沒有分設(shè)。因此，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不能單獨展開，而應(yīng)與行政機關(guān)養(yǎng)老保險制度改革統(tǒng)一進行。通過建立統(tǒng)一的行政事業(yè)養(yǎng)老管理體制，可以節(jié)省管理成本;統(tǒng)一繳費辦法和發(fā)放辦法，有利于消除因制度分設(shè)帶來的繳費和待遇懸殊問題;統(tǒng)一行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，還有利于提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，提高養(yǎng)老保險制度的抗風(fēng)險能力，為建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保險制度奠定堅實基礎(chǔ)。

(二)按照"基本養(yǎng)老保險加職業(yè)年金"方式完善現(xiàn)行試點的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度

現(xiàn)行《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革試點方案》規(guī)定，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳費，單位一般按職工工資總額的20%繳費，個人按不超過工資總額的8%繳費，單位繳費進入社會統(tǒng)籌基金，個人繳費進入個人賬戶基金;個人繳費滿15年，就可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組成，退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。適當(dāng)考慮工資增長和物價上漲對基本養(yǎng)老金發(fā)放的影響。

按照上述辦法，事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的15%發(fā)放，比現(xiàn)行企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例20%還要低，而作為補充養(yǎng)老保險的職業(yè)年金如何建立和發(fā)放沒有作具體規(guī)定，結(jié)果將是事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇低，這樣是當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革難以推進的一個重要原因。因此，要對現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度試點辦法做適當(dāng)調(diào)整和改革。一是調(diào)整事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放辦法，適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例，繳費滿15年的以不低于當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ戮べY的20%為宜。二是要同時出臺事業(yè)單位職工職業(yè)年金辦法。按照國外的經(jīng)驗，職業(yè)年金采取單位或個人強制繳費形式，可以由單位和個人共同繳費，也可以只由單位繳費，繳費率不超過8%為宜，采取個人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，并監(jiān)管基金的投資運營。三是中央部門事業(yè)單位在人保部設(shè)立中央事業(yè)單位養(yǎng)老金統(tǒng)籌管理機構(gòu)，或掛靠養(yǎng)老保險基金管理司，由其制定事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金管理政策。四是發(fā)放特別定向國債，做好事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金的投資運營工作，確?；鸬陌踩驮鲋?。

(三)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革成功的關(guān)鍵就是切實做好"中人"基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金債務(wù)彌補方案

按照"老人老辦法、新人新辦法"的改革原則，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革前退休的老人按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統(tǒng)一安排，新人則完全新辦法執(zhí)行，剩下處于老人與新人之間的"中人"，新養(yǎng)老保險制度推行前有若干年沒有繳費，使"中人"養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金形成缺口，產(chǎn)生基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金隱性債務(wù)，必須由國家統(tǒng)一制定養(yǎng)老金債務(wù)彌補方案進行彌補。這筆隱性債務(wù)規(guī)模取決于"中人"在繳費人數(shù)中所占比重大小，"中人"占比較大意味著隱性債務(wù)越大，隨著老齡化率提高，"中人"占比會越來越高，如果不及時彌補養(yǎng)老保險隱性債務(wù)，勢必影響?zhàn)B老金的支付，導(dǎo)致養(yǎng)老保險收支的不可持續(xù)。建議通過出售部分國有資產(chǎn)和增加財政對養(yǎng)老保險基金的投入，建立"中人"債務(wù)清償基金，彌補養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。此外，為了確保"中人"退休待遇不降低，可以采取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養(yǎng)老金，新制度推行后的繳費年限按新辦法發(fā)放養(yǎng)老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個人賬戶余額一定比例發(fā)放養(yǎng)老金;新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個人賬戶余額的一定比例發(fā)放;15年以下的，按個人退休前月工資的60%和當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY的20%總和除以2，加上個人賬戶余額的一定比例，發(fā)放養(yǎng)老金。只有這樣，才能確保事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利進行和可持續(xù)發(fā)展。

(四)對事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革帶來的財政負擔(dān)要有清醒認識

公益服務(wù)類事業(yè)單位經(jīng)費供應(yīng)主要由政府財政承擔(dān)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也將主要由財政承擔(dān)，基本養(yǎng)老保險基金中的社會統(tǒng)籌部分由各級財政預(yù)算安排，職業(yè)年金中單位繳費部分也要從財政預(yù)算中安排，老職工的退休金需財政從經(jīng)費預(yù)算中安排，"中人"養(yǎng)老金隱性債務(wù)需部分由財政預(yù)算安排。從中央財政與地方財政的關(guān)系看，中央財政承擔(dān)中央事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金應(yīng)由財政承擔(dān)的部分，地方財政要承擔(dān)本級政府事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金應(yīng)由財政承擔(dān)的部分，同時對中西部地區(qū)財政比較困難的省份中央財政承擔(dān)部分養(yǎng)老保險基金的轉(zhuǎn)移支付，無論是實行"省級統(tǒng)籌"還是"全國統(tǒng)籌"都是如此。因此，盡管在事業(yè)單位改革之后事業(yè)單位范圍和人數(shù)會有較大壓縮，但事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革對各級財政支出負擔(dān)將在一定時期會是增加的。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一項重大的制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，需要完善一系列的政策措施。改革涉及廣大機關(guān)事業(yè)單位工作人員切身利益，牽動其他社會群體利益。為此，國務(wù)院統(tǒng)籌安排再次調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，統(tǒng)一提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，確保社會穩(wěn)定。同時，要求各地區(qū)、各部門周密制定貫徹《決定》的一系列配套政策，加強社會保險經(jīng)辦能力建設(shè)，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量;積極籌措資金，確保養(yǎng)老保險基金籌集到位，各項保障和改善民生的資金支付到位;大力開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極做好宣傳工作，解疑釋惑，正確引導(dǎo)輿論，確保各項政策及時準(zhǔn)確落實到位。